【摘 要】 改革开放时期，中国共产党在长期实践过程中，始终坚持和改善党的全面领导。确立了对执政党和国家领导制度的改革理念；确立党的全面领导必须遵循的原则；实施了党的领导体制的调整和改革。对新时代坚持和改善党的全面领导具有重大理论意义和实践价值。
【关键词】 改革开放；中国共产党；党的全面领导
习近平总书记在党的十九大报告中，把“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”作为新时代中国特色社会主义思想“八个明确”的压轴内容，强调“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，是最高政治领导力量。在谈到新时代党的建设总要求时，习近平总书记提出新时代坚持和加强党的全面领导至关重要，同时改善党的全面领导也是执政的重中之重。回溯中国共产党的历史，强调“党是领导一切的”，由来已久。在中国共产党的全面且正确领导下，创建了新中国，中国共产党由此掌握了领导地位和执政地位。自此，党的领导活动的内涵和空间发生了翻天覆地的变化。为了适应这个变化，中国共产党在执掌政权特别是改革开放以来，始终坚持并改善党的全面领导，不断探索在执政条件下，以社会主义现代化建设为主要任务的领导规律。党的十一届三中全会后，执政党通过伟大的探索续写了马克思主义执政党在对外开放和市场经济下坚持和改善党的全面领导的理论。
一、确立对执政党和国家领导制度的改革理念
“文革”期间，党的领导体制高度集权和党政不分的弊端畸形发展，使党的大量精力放在直接管理和处理行政事务上，导致党的组织行政化和行政机构弱化，其结果是使改善党的全面领导进入了误区。执政党通过对建国以来社会主义建设，尤其是“文化大革命”经验教训的深刻反思，从根本上扭转党内政治生活不正常的局面，围绕改革开放和社会主义市场经济建设条件下加强对社会主义制度的不断改革，由于执政党的乐观估计，忽视了党的领导体制存在的种种弊端。诚如邓小平总结的那樣：“加强党的领导，变成了党去包办一切，干预一切，实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政；坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’。”[1]由此，党的十一届三中全会提出要“认真解决党政企不分、以党代政、以政带企现象”。1980年8月18日邓小平在中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》这篇具有深远历史意义的重要讲话，提出执政党若要适应社会主义现代化建设、党和国家政治生活民主化，必须积极地、有步骤地改革党和国家的领导制度以及其他制度。分析了党内集权、党政不分的危害，强调实施党内分权，党政、党法、党群分开；远见卓识地提出了废除领导职务终身制的政治体制改革和党内干部监督制度建设的新命题。这篇讲话成为党和国家领导制度的纲领性文献。
邓小平从中国现代化的历史任务出发，进一步阐述了坚持和改善党的全面领导问题。“中国式的现代化，必须从中国的特点出发。”[2]党的十一届三中全会以后，党的十二大在总结经验的基础上把党的集体领导原则，明确为“集体领导和个人分工负责相结合的制度”。十二大以后，随着党对政治体制改革的全面展开和深入，改革政治体制并完善党的领导体制的重要性和迫切性，已经成为全党的共识。邓小平提出“坚持党的领导，必须改善党的领导”的思想。他指出：“怎样改善党的领导，这个重大问题摆在我们面前。不好好研究这个问题，不解决这个问题，坚持不了党的领导，提高不了党的威信”。[3]改善党的全面领导，从党政职能分开着手。1987年9月召开的党的“十三大”在政治报告中对党的全面领导进一步作出新的概括和阐释：“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策和向国家权力机关推荐重要干部。”[4]改革开放时期，邓小平曾多次发表讲话强调指出了党的一元化领导实施过程中存在的弊端：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”。[5]党的十四大又进一步规定了：“党必须实行民主的科学的决策”。[6]决策的科学化民主化是对决策产生程序的要求与决策价值追求的统一。这是保证党的集体领导和个人分工负责制度，防止个人专断的关键。
二、确立党的全面领导必须遵循的原则
坚持和加强党的领导要不断改善党的领导。改善党的领导最主要的方面是对党实施领导所遵循的一系列原则进行构建、改进和完善，因而改善党的领导实质上是党的自我革命。改善党的全面领导是党经常面临而又必须认真解决的问题。革命战争时期与和平建设时期，党的全面领导的目标和任务有很大的差异。领导人民群众开展阶级斗争、武装斗争推翻旧政权与领导人民群众进行国家建设相比较，从内容到方式都有很大的区别。因此，中国共产党在建国以后，特别是改革开放时期，对党的全面领导遵循的一系列原则从理论上进行了新的界定。
其一，党的全面领导是思想领导、政治领导和组织领导的有机统一。党的全面领导是政治领导和组织领导的思想，民主革命时期就已经提出过这一概念。毛泽东曾经指出：“政治领导包含党根据历史进程提出基本政治口号和为实现这种口号而提出关于每一发展阶段的动员口号；为实现目标，党做为先锋队的模范示范，与同盟者建立同盟和党的自身建设。”[7]建国以后执政党的地位和一元化领导体制的沿用，容易产生党政不分的弊端。党的十二大厘清了党的领导的概念，把“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”写入了党章。思想领导、政治领导和组织领导的有机统一，要求不仅仅完成某个具体任务，而且组织和支持被领导者当家作主，发挥积极性和创造性，造就一代新人。
其二，党必须在宪法和法律范围内活动。“宪法”是国家的根本大法。中国共产党执掌国家的大权，领导政党为建设中国社会主义事业而奋斗。因此，所从事的一切事务和活动的范围必须受宪法和法律的约束。党召开的十二大第一次把“党必须在宪法和法律范围内活动”写入党章，确立了党与法的关系原则。党召开的十五大在十二大的基础上进一步明确了党与法的关系原则。具体说来，这一原则包括三个方面的内容：宪法和法律是社会主义建设的法律保证；把党的一切主张经过一系列法定的程序转变为国家的意志，从而实现对国家的政治领导；尊重和维护宪法和法律的权威，从中央到基层，党的一切组织和党员所从事的所有活动都不能违背和抵触国家的宪法和法律。
其三，党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。党的全面领导由党的各级组织具体实施。为了解决以党代政，党政不分的弊端，党召开的十三大首次提出总揽全局、协调各方的领导原则，规定党在执政过程中所必须遵循的原则是总揽全局、协调各方，明确了中国共产党在党的各级组织中应该发挥怎样的作用。这一领导原则经过党召开的十五大至十七大，得到了进一步完善。所谓总揽全局，就是党要把握方向、把握大局，统筹兼顾；所谓协调各方，就是使党能够真正实现“必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组織和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”。[8]
三、实施了党的领导体制的调整和改革
在党的领导结构即相互关系方面，逐步恢复和健全党中央领导机构，理顺内在关系，加强党的集体领导。党的十一届三中全会决定重建纪律检查委员会，对其基本任务进行了严格的规定，规定委员会要注重维护党规党法，抓好党风。随后各级党委相继建立纪律检查机构。党的十一届五中全会重新设立中央书记处。并提出废止干部职务实际存在的终身制。这次会议还通过了《关于党内政治生活的若干准则》，明确规定：坚持集体领导，反对个人专断。无论何种形式、何种情况，都不允许用其他形式的组织取代党委会及其常委会的领导。党的十二大对党中央领导机构进行了重要变革，决定党中央只设总书记，不再设主席、副主席。同时，还决定在中央和省、自治区、直辖市设立顾问委员会。为了进一步解决好集体领导和集体决策的问题，党的十三大要求各级党组织也要相应的建立和完善有关议事规则、表决制度和生活会制度。这些集体领导运行规则的制定，促进了集体领导制度化和程序化，促进了党内政治生活的民主化和科学化。
在党政关系方面，一是实行党政领导分任制。1980年8月召开的政治局扩大会议，提出了“权力不宜过分集中”、“兼职、副职不宜过多”的根本原则，着力点在于消除出现的一系列弊端，如党政不分、以党代政的问题，要求党中央的部分党政领导干部不兼任政府职务，做好自己的本职工作，集中精力管好党内的一切事务。在此前后，各省、市、自治区在取消各级革命委员会，重建地方各级人民政府的过程中，基本上实行党政主要领导分任制。二是改革与完善企事业单位的党政关系。1984年10月，党的十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》，规定党组织对企业进行切实保障并加强监督。1989年“六四”政治风波后，党中央在同年8月发出《关于加强党的建设的通知》，明确了党在企业的基层组织处于政治核心地位。三是调整党的组织形式和工作机构。执政党为了适应改革开放时期党的领导方式和执政方式的转变，十三大提出党政分开的几项重大改革措施：各级党委以后不能再设立不在政府从事工作但可以分管政府部分工作的专职书记、常委；党委的一些办事机构尽量保证质量，不能追求数量，要撤销与政府有重复性质的一些机构；为了有利于政府工作的统一和效能，逐步撤销政府各部门现有的党组织。经过一段时间的实践，撤党组并不利于理顺党政关系，1989年后又恢复党组。
由此可见，党的十一届三中全会以后，中国共产党汲取全面建设社会主义时期的经验教训，深入地思考现代化建设中的改善党的全面领导的问题。执政党在改革开放初期对坚持和改善党的全面领导的不断探索，续写了马克思主义执政党在对外开放和市场经济下坚持和改善党的全面领导的理论，对新时代坚持和改善党的全面领导具有重大理论意义和实践价值。
【参考文献】
[1][2][4][6] 邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.142、164、271、328-329.
[3][5][8] 中国共产党章程汇编（从一大到十六大）[M].北京：中共中央党校出版社，2006.96、105、126.
[7] 毛泽东选集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1993.1273.
【作者简介】
张美娟（1993—）女，甘肃张家川人，南京师范大学公共管理学院硕士研究生，主要从事中共党史研究.